(통권 192호 2020.07.01. 논문1-1)
코로나19 위기는 중기(中期)적으로는 일본 의료에 ‘약한’ 순풍이 될 것이다 ①
(‘니키 교수의 의료시평’(181) 『문화련정보』 2020년 7월호(제508호): 6-11쪽)
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서론
일본의 신종 코로나 바이러스 감염증(정식 명칭은 COVID-19. 이하, 코로나19)의 신규 환자 수는 4월 후반부터 감소로 전환되어, 아베 신조 내각은 5월 25일에 전국 도도부현에서 ‘비상사태 선언’을 해제했습니다. 그러나 코로나19 유행이 완전히 수습된 것은 아니며 앞으로 제2차, 제3차 유행이 일어날 가능성도 높기 때문에 의료 관계자와 의료기관은 이에 대비한 체계를 유지하도록 하고 있습니다. 또한 코로나19 환자를 수용한 병원이 대폭적인 지출 증가와 수입 감소에 직면하고 있을 뿐만 아니라, 그 외의 많은 병원과 진료소도 진료 중단에 따른 환자 감소 등으로 인해 경영난에 직면하고 있습니다.
이러한 이유로 의사와 의료 관계자 중에는 앞으로의 의료에 대해 비관적인 견해를 갖고 계신 분들이 많을 것이라고 생각합니다. 그러나 저는 중기적, 몇 년 단위에서 생각하면 코로나19의 위기는 앞으로의 의료 분야에 있어서 ‘약한’ 순풍이 될 것이라고 생각하고 있습니다. 그래서 이 글에서는 제가 그렇게 판단하는 이유에 대해서 말씀드리겠습니다.
저는 의료(정책)의 장래 예측을 할 때는 1991년 이후로 30년간 ‘플러스면’과 ‘마이너스면’을 복안(複眼)적으로 쓰려고 하고 있습니다만, 이번에는 현재 큰 어려움과 불안을 안고 있을 의료 관계자들에게 희망을 드리고 싶어서 이왕이면 ‘플러스면’에 역점을 두고 서술하겠습니다(1).
2011년 동일본 대지진 시에 예측한 관점에서
저는 2011년 3월 11일의 동일본 대지진・도쿄전력 후쿠시마 제1원자력 발전소 사고(3.11 쇼크) 직후에 발표한 논문 ‘동일본 대지진으로 의료・사회보장 정책은 어떻게 바뀔 것인가?’에서, 대지진의 영향을 단기와 장기(5~10년 단위)로 나누어, 우선 ‘단기적으로는 의료・사회보장 개혁의 대부분이 보류될 것’으로 예측했습니다. 그 다음으로 중장기적 예측은 ① 일본 경제의 부활 여부와, ② 국민의 연대의식이 장기간 지속될 것인지 아닌지에 따라 달라질 것으로 보고, 3가지 시나리오인 ‘장밋빛 시나리오’, ‘지옥의 시나리오’, ‘중간 시나리오’를 제시하고, ‘중간 시나리오’가 실시될 가능성이 높다고 예측했습니다(2). 현시점에서 되돌아보면, 저의 예측은 대체로 타당했다고 판단하고 있습니다. 따라서 코로나19의 확대가 일본 의료에 미치는 영향의 예측도 이와 같은 관점과 분석의 틀에서, 그리고 앞서 말씀드린 바와 같이 ‘플러스면’에 역점을 두고 하려고 합니다.
혹독한 의료비 억제 정책에는 제동이 걸렸다.
코로나19가 일본 경제에 중대한 영향을 미칠 것은 확실하며, 이에 따른 따라 GDP의 침체는 2008년의 리먼 쇼크(세계 금융위기)나 앞서 언급한 3.11 쇼크를 웃돌 것으로 예측되고 있습니다. 이것이 의료・사회보장의 장기적인 재원 확보에 중대한 장애가 될 것은 확실합니다.
그러나 국민의식의 변화라고 하는 측면에서는, 비상시에 있어서의 의료의 역할과 중요성이 폭넓게 인식된 점을 간과할 수 없습니다. 구체적으로는 코로나19 환자에 대한 보건소와 의료기관・의료 관계자의 헌신적인 활동과 ‘의료 붕괴’의 위기가 연일 보도되었기 때문에, 국민은 코로나19 이환(罹患)의 위험과 보건・의료의 중요성, 전국민 건강보험제도의 중요성을 피부로 실감하게 되었습니다. 이러한 것들은 코로나19와 싸우는 의료 관계자에게 감사하거나 응원하는 시민의 자발적 움직임이 전국에서 일어나고 있는 것을 보면 알 수 있습니다. 3.11 쇼크 이후 높아진 국민들의 사회연대 의식은 아쉽게도 오래가지 못했지만, 이렇게 피부로 느끼는 감각은 상당 기간 지속될 것이라고 생각합니다.
실제로 아베 신조 내각이 5월 27일에 각의 결정한 2020년도 제2차 추경예산안(총액 31조 9114억 엔)에는 ‘의료제공체계 등의 강화’에 약 3조 엔이 반영되었습니다(재무성 발표 자료에서는 2조 9892억 엔. 후생노동성 발표 자료에서는 ‘바이러스와의 장기전을 치르기 위한 의료・복지제공체계 확보’ 2조 7179억 엔). 이는 일본의사회가 ‘제2차 추경예산에서 코로나19(COVID-19)에 대응하는 의료기관 지원’으로 요구한 7조 5213억 엔에는 미치지 못하였지만 과거 유례가 없는 거액입니다. 특히 제가 획기적이라고 생각하는 것은, 코로나19 환자를 받아들이는 의료기관 등에 교부되는 「신종 코로나 바이러스 감염증 긴급 포괄지원 교부금」이 2조 2370억 엔(그 중에 의료 : 1조 6279억 엔, 개호 등 : 6091억 엔) 증가된 것입니다. 이것은 제1차 추경예산의 포괄지원 교부금 1490억 엔의 15배, 2020년도 진료수가 개정 시의 본체1) 0.55% 증가를 위한 국비 부담증가 600억 엔의 무려 37배입니다.
이것은 단기의 ‘긴급 대책’입니다만, 국민 의식의 변화와 의료기관의 경영 곤란이 향후 상당기간 계속될 것으로 예상되고 있는 점을 감안하면, 코로나19가 수습된 후에 정부가 중기적으로 긴축 재정으로 전환했을 경우에도 종래의 혹독했던 의료비 억제 정책을 부활하고 강화하는 것, 즉 적어도 의료비(증가율)의 엄격한 억제 목표를 설정하는 것은 매우 어려울 것이라고 예측합니다.
물론 논리적으로는 틀릴 가능성과 다른 시나리오도 생각할 수 있습니다. 나카무라 슈이치(中村秀一, 국제의료복지대 교수)도 "이번 코로나19는 하나의 리트머스 시험지이다"라며, "이러한 시련을 겪은 뒤에는 자기의 책임을 중시하고 시장의 힘에 맡기는 사회가 강한지 연대를 중시하는 사회가 강한지 의문"이라고 지적하고 있습니다(3). 고이즈미 준이치로(小泉純一郎) 내각 시에 의료분야에 대해 시장원리 도입 정책을 선도했던 다케나카 헤이조(竹中平蔵, 일본 동양대학 토요대학 교수)는 정확하게 말하면 ‘교육과 의료, 규제완화의 논의를’이라고 주장하고 있습니다(4). 그러나 저는 이번 코로나19 위기를 통해 국민이 의료를 평등하게 받는 것의 중요성을 피부로 느꼈을 것이고, 앞으로도 코로나19나 다른 새로운 감염증의 대유행이 일어날 수 있다는 것을 생각하면, 의료접근성의 제한으로 이어지는 혹독한 의료비 억제정책, 나아가 의료분야에 대한 본격적인 시장원리 도입정책이 부활할 가능성은 매우 낮다고 판단하고 있습니다.
보건소의 기능 강화
보건・의료제공체계는 우선 이번 코로나19 대책의 최일선을 담당한 보건소의 기능 강화가 추진될 것으로 생각합니다. 하시모토 히데키(橋本英樹, 도쿄대 교수・공중위생학) 교수는 일본의 독자적인 “보건소의 시스템이 감염 확대를 막았다”, “보건소야말로 ‘코로나19 극복’의 숨은 영웅”라고 강조하고 있는데, 저도 동감입니다(5).
하지만 1994년 시행된 지역보건법에 따라 대인(對人)보건서비스의 대부분이 보건소에서 시정촌(기초지방자치단체) 사업으로 이관된 결과로, 보건소 수는 1994년의 848곳에서 2019년의 472곳으로 거의 절반으로 줄었는데, 이것이 보건소가 코로나19 대응을 신속하게 추진하는데 있어 중대한 장애가 되었습니다. 전국 20개 정령지정도시2) 중에 복수의 보건소가 있는 곳은 후쿠오카 시뿐입니다. 이번에 코로나19 환자가 많이 발생한 오사카 시는 인구가 전국 2위(274만 명)임에도 불구하고 보건소는 1곳일 뿐만 아니라 보건지소도 없습니다. 인구 제1위(375만 명)인 요코하마 시에도 보건소는 1곳밖에 없습니다만, 보건지소(복지보건센터)는 전체 18개 구에 있고, 인구 제3위(233만 명)인 나고야 시에도 보건지소(보건센터)가 전체 16개 구에 있습니다. 참고로 인구 965만 명의 도쿄도에는 전체 23개의 구에 보건소가 있습니다.
이번 코로나19 대책에서 중심적인 역할을 한 ‘신종 코로나바이러스 감염증 대책 전문가 회의’의 오미 시게루(尾身茂) 부좌장도 5월 4일의 기자회견에서 ‘향후 PCR 검사를 확충하는 데 있어서 어려움을 겪고 있는 핵심’의 첫 번째로 ‘귀국자・접촉자 상담센터 기능을 담당했던 보건소의 업무 과다’와 '보건소 인원을 계속해서 상당히 감원해온' 점을 들었습니다. 스즈키 야스히로(鈴木康裕) 후생노동성 의무기감도 “보건소의 인원이 계속하여 줄어들고 있기 때문에, 어려운 상황이 되어 버렸습니다. 앞으로는 이러한 상황에 적극적으로 대응할 수 있는 행정 시스템을 마련해 두어야 한다고 생각합니다”라고 발언하였습니다(6). 따라서 앞으로 코로나19의 감염이 수습된 후에라도 장래의 새로운 감염증의 발생에 대비해 보건소의 기능 강화가 도모될 가능성은 크다고 생각합니다.
[본고는 “일본의사신보” 2020년 5월 23일호에 긴급하게 게재한 ‘코로나19 위기 후 일본의 의료는 어떻게 변할 것인가?’（‘심층을 읽다・진상을 풀다’(98)）에 가필한 것입니다. 이것은 ‘WEB 의사신보’에 앞서 ５월 ８일에 게재했습니다.］
* 문헌 ----------------------------------------------------
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(1) 二木立 『複眼でみる90年代の医療』 勁草書房, 1991, 序章 「将来予測のスタンス－ 『原理からではなく事実から出発』」(1-6쪽).
(2) 二木立 「東日本大震災で医療・社会保障政策はどう変わるか？」 『日本医事新報』 2011년4월 16일호(4538호) ： 33-34쪽(二木立 『ＴＰＰと医療の産業化』 勁草書房, 2012, 11-15쪽).
(3) 中村秀一 「(인터뷰) ポスト消費税10％の社会保障について議論を」 『週刊社会保障』 2020년 5월 4-11일호(3070호) ： 22-26쪽.
(4) 竹中平蔵 「(인터뷰) 教育や医療、規制緩和の議論を、デジタル化の遅れ挽回する好機」 『週刊エコノミスト』 2020년 6월 2일호 ： 18-19쪽.
(5) 橋本英樹 「(인터뷰) 新型コロナウイルスの克服(전체 5회)」 「テンミニッツＴＶ」 2020년 4월 1일(수록은 3월 27일) http://10mtv.jp/pc/content/lecturer_detail.php?lecturer_id=244
(6) 鈴木康裕 「(인터뷰) 『新型コロナ対策』として厚生労働省が行ってきた事」 『集中』 2020년 6월호 ： 56-58쪽.
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역자 주1) 일본의 진료수가는 진찰료와 입원료 등 ‘본체’ 부문과 의약품과 의료재료 등의 ‘약가’
부문으로 구성됨.
역자 주2) 일본 지방자치법에 따라 내각의 정령(政令)으로 지정된 시(市).
(다음회에 계속 ☞)
니키 류(원저자) / 이영숙(번역) news1@silverinews.com
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