(통권 195호 2020.10.01. 논문2)
논문 : 아베 내각의 의료개혁(방침)을 어떻게 총평하여야 하나?
(「심층을 읽다・진상을 풀다」(102) 【긴급게재】 『일본의사신보』 2020년 9월 12일호 : 54-55쪽.
「WEB 의사신보」에 2020년 9월 3일 선행 게재)
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아베 신조(安倍晋三) 총리는 연임 일수로 역대 최장 기록을 경신한 직후인 8월 28일, 갑자기 지병 재발을 이유로 사임할 뜻을 밝혔습니다. 7년 8개월 동안 지속된 초장기 정권의 정책을 총평하는 일은 당장은 불가능합니다. 이 글에서는 '예비적 보고', '속보'로서 아베 내각의 의료개혁(방침)을 이전 민주당 정권과 비교하면서 살펴보겠습니다.
강도 높은 의료비 억제 정책의 부활
아베 내각의 의료정책이 민주당 정권과 크게 다른 것은 엄격한 의료비 억제 정책을 부활시켰다는 점입니다. 민주당 정권은 2010년도와 2012년도의 진료수가 개정에서, 진료수가 ‘전체’(진료수가 본체와 약가의 합계)를 각각 0.19%, 0.004% 인상했습니다.
아베 내각도 2014년도 개정에서는 0.10%(소비세 인상분 대응을 포함) 인상했지만, 그 후 2016, 2018, 2020년도 3회 연속 인하했습니다. 의료기관이 대상인 진료수가 본체는 약간 인상했습니다만, 민주당 정권 시대에 비하면 극히 소폭이었습니다.
그 결과 제2차 아베 내각 시대인 2013~2017년도 5년간의 연평균 국민의료비 증가율은 1.9%에 불과해, 이전 민주당 정권 시대인 2010~2012년도 평균 2.9%보다 훨씬 낮았고, 고이즈미 준이치로(小泉純一郎) 내각 시대(2002~2006년도) 5년간의 평균 1.3%에 가까워지고 있었습니다. 또한 '개산의료비'는 2019년도까지 발표되었지만, 개산의료비의 2013~2019년도 7년간의 평균 증가율도 1.8%에 그칩니다.
민주당 정권 때에는 '리먼 쇼크' 이후의 불황이 계속되었기 때문이기도 해서 3년간 GDP 연평균 증가율이 0.2%에 지나지 않았던 것에 비해, 제2차 아베 내각 시대(2013~2017년도)의 5년간 연평균 증가율은 2.1%로 훨씬 높아졌습니다. 그럼에도 불구하고, 의료비의 증가율이 낮은 것에 대해서는 놀라울 정도입니다. GDP 대비 국민의료비의 비율은 민주당 정권 때에는 계속 상승했지만 아베 내각 때에는 7.90% 안팎으로 고정됐습니다.
저는 '기본 방침 2015'를 분석했을 때, 아베 내각의 사회보장관계비(국비) 삭감 목표는 고이즈미 내각의 '"기본방침 2006"을 상회한다'고 썼는데, 이번에 이것이 과장이 아니었음을 확인했습니다(『地域包括ケアと福祉改革』 勁草書房, 2017, 97쪽).
엄격한 의료비 억제 정책으로 의료기관이 경영적으로 피폐해진 것이, 신종 코로나 감염증 폭발에 대한 의료기관의 대응에 부정적인 영향을 주었을 가능성이 있습니다.
의료제공체계 개혁은 이전 정권부터 계속
아베 내각 시대의 (광의의) 의료제공체계 개혁의 두 가지 핵심은, 지역포괄케어(시스템)와 지역의료구상의 추진입니다. 양 개혁은 모두 2014년의 의료개호총합확보추진법에서 법적으로 자리매김 되었습니다. 지역포괄케어시스템의 법적 정의는 이보다 1년 앞서 2013년 사회보장개혁프로그램법을 통해 처음 이루어졌는데, 이것도 아베 내각이 통과시켰습니다.
다만, 양 개혁은 아베 내각의 '전매특허'가 아니라, 민주당 정권, 나아가 그보다 앞서 자민당(정확히는 자민당과 공명당의 연립정권) 내각 시대부터 준비되었습니다. 우선 지역포괄케어(시스템)는 2003년 고이즈미 내각 시대에 발표한 '2015년의 고령자 개호'에서 처음 제기되었고, 이것에 대한 이념적 규정은 민주당 정권 시대인 2011년에 성립된 개호보험법 제3차 개정에 포함되었습니다. 지역포괄케어(시스템)의 이념이나 정책 방향을 정한 ‘지역포괄케어연구회’의 2008년도, 2009년도의 보고서는 각각 아소(麻生) 내각, 민주당 내각 시에 발표되었습니다.
지역의료구상에 대해서도 그 이전의 명칭 '지역의료비전'에 대한 검토는 민주당 정권 때부터 시작되어 아베 내각에 인계되었습니다. 지역의료구상에서 중요한 것은 후생노동성 주도가 아닌 일본의사회의 의견을 대폭 수용하여 만들어졌다는 것입니다.
이러한 의료제공체계 개혁의 청사진은 직접적으로 2013년 8월에 발표된 '사회보장제도개혁국민회의 보고서'에서 나타나게 되었지만, 이 회의는 민주당 노다(野田) 내각 시대인 2012년 6월에 민주당・자민당・공명당의 '사회보장과 조세 일체개혁' 합의에 근거해 설치되었으며, 그리고 보고서에는 '사회보장의 기능 강화'라는 아베 내각과는 확실히 다른 관점이 포함되어 있었습니다.
또 하나, 저는 2019년도부터 본격 실시된 의약품 등의 비용 대비 효과평가(경제평가) 제도를 높게 평가하고 있는데, 이를 검토하는 ‘전문부회’도 민주당 정권 시대인 2012년 5월에 시작되었습니다.
이러한 결과는, 의료제공체계의 개혁은 정권 교체뿐만 아니라 당시 내각으로부터의 영향도 강하게 받지 않으며, 후생노동성이 일본의사회 등의 합의를 얻으면서 조심스럽게 추진하고 있음을 보여주고 있습니다.
지면상의 제약 때문에 의료보험제도 개혁에 대해서는 언급할 수 없지만, 지역건강보험제도 개혁(2018년도)을 제외하면 극히 소폭적인 개혁에 그치고 있습니다.
의료분야에 대한 시장원리 도입은 한정적
아베 내각의 의료정책 중에, 의료비 억제 정책의 강화 이외의 특징은 의료분야에 대한 시장원리 도입(시도)입니다. 지난 7여 년 동안 아베 내각의 규제개혁에 관한 회의들은 다양한 시책을 제안했지만, 그 대부분이 탁상공론, 구호로 끝났습니다.
예를 들어 규제개혁회의는 2014년 3월에 혼합진료의 전면 해금으로 이어지는 '선택요양제도(가칭)의 창설'을 제안했습니다. 하지만 후생노동성이나 일본의사회 등이 강하게 반대하여, 최종적으로 동년 6월, 실제로는 현행의 보험외병용요양과 거의 다르지 않은 '환자신청요양'의 창설로 정리되었습니다(『地域包括ケアと地域医療連携』 勁草書房, 2015, 165쪽).
이에 앞서 2014년 1월에는 아베 수상 자신이 다보스 포럼에서 '일본에도 메이요 클리닉(Mayo Clinic)과 같은 지주회사(holding company) 형태의 홀딩 컴퍼니형 대규모 의료법인이 생겨야 한다'고 발언하였고, 이에 따라 한때 미국의 IHN(Integrated Healthcare
Network)과 같은 '대규모(mega) 의료사업체'가 생겨났으나, 역시 후생노동성과 일본의사회 등이 저항하여, 최종적으로는 2차 의료권을 기본으로 하는 '지역의료연계추진법인'의 창설로 귀착되었습니다(2017년 4월 창설).
아베 내각의 의료제도 개혁에서는 2018년경부터 경제산업성 및 경제산업성 출신 수상관저 관료의 영향이 강해져, '예방 의료・중증화 예방'을 추진하면 ‘의료・개호비 억제’와 ‘헬스케어 산업 육성’이라는 2가지를 동시에 달성할 수 있다는 주장이 경제산업성과 관련된 여러 문서에서 나왔습니다. 그러나 현재는 정권 내에서도, 그것은 판타지에 지나지 않는 것으로 인식되고 있는 것처럼, ‘기본방침 2020’에서도, ‘예방・건강 만들기’에 대한 취급은 극히 작아지고 있습니다.
2014년 저의 판단 검증
이상으로 아베 내각의 의료개혁을 검토해 왔습니다. 제2차 아베 내각의 재임 기간(7년 8개월)은 3대의 민주당 정권은 물론이고, 여기에 제1차 아베 내각・후쿠다(福田) 내각・아소(麻生) 내각을 합친 기간(6년 3개월)보다 긴 데도 불구하고, 개혁의 실적이라는 측면에서는 눈에 띄는 것이 별로 없습니다.
저는 2014년에 출판한 “아베 정권의 의료・사회보장 개혁(『安倍政権の医療・社会保障改革』 勁草書房)”에서 아베 내각의 의료정책을 다음과 같이 평가했습니다 : "아베 내각의 의료정책의 중심은 전통적인 (공적) 의료비 억제 정책의 강력한 추진이며, 부분적으로 의료의 (영리) 산업화 정책을 포함하고 있다"(제1장 1절). 또한 아베 총리가 2013년 7월 참의원 의원 선거에서 대승을 거두어, 중・참의원 양원에서 안정 다수를 확보했을 때도 "의료정책에 대해서는 큰 개혁이 이뤄질 수 없다"고 판단했습니다. 현시점에서도 이런 평가와 판단은 타당했다고 생각합니다.
아베 내각이 임기의 대부분, 중・참의원 양원에서 압도적 다수를 유지했음에도 불구하고 의료제도의 '발본개혁'이 이루어지지 않은 것은, 고소득국가에서는 의료제도의 '발본개혁'은 불가능하고 '부분개혁'만을 거듭할 수밖에 없고, 정권교체를 해도 의료제도와 정책의 근간은 변하지 않는다'(『民主党政権の医療改革』 勁草書房, 2012, 14쪽)는 저의 평소 지론의 증명이기도 합니다. 이 흐름이 차기 내각에서도 계속될 것이 확실합니다.
니키 류(원저자) / 이영숙(번역) news1@silverinews.com
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