- ('니키 교수의 의료 시평(184)' “문화련 정보” 2020년 10월호(511호) : 10~19쪽)
(통권 195호 2020.10.01.)
개정 사회복지법에 대한 참의원 부대결의의 의의와
사회관계망(전문직・단체)에게 요구되는 역할 ②
('니키 교수의 의료 시평(184)' “문화련 정보” 2020년 10월호(511호) : 10~19쪽)
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4. 지역공생사회추진검토회 '최종 보고'에는 소셜워커에 대한 기술이 없다!? (4)
네 번째로 개정 사회복지법의 출발점이 된 지역공생사회 추진 검토회 '최종 보고'(2019년 12월)를 검토하겠습니다. 저는 최종 보고가 그때까지 모호했던 지역공생사회의 이념과 그 목표를 명확히 하고, ‘복지정책의 새로운 접근(approach)’・‘시정촌에 있어서의 포괄적인 지원 체계의 정비’를 제기한 점은 높게 평가하고 있습니다. 그러나 포괄적인 지원 체계를 중심으로 담당하는 소셜워커에 대해 전혀 언급하지 않는 것에는 강한 의문도 가졌습니다.
최종 보고의 Ⅳ ‘시정촌의 포괄적인 지원 체계의 정비 촉진을 위한 기반’의 1은 ‘인재의 육성이나 확보’로, 그 (1)이 ‘전문직에게 요구되는 자질’입니다. 거기에 쓰여 있는 자질은 내용적으로는 대부분 소셜워커의 자질이라고 이해할 수 있습니다. 예를 들면 '계속적인 상담지원은 본인이나 가족을 포괄적으로 받아들이기 위한 통합 조정 등의 방법이나 과제를 풀어내는 평가(assessmnet)의 시점, 그리고 시정촌 전체에서 팀에 의한 지원을 하기 위한 종합 조정 등에 관한 방법과 지식이 요구된다'고 기재되어 있는데, 이러한 방법과 지식을 보유한 사람은 소셜워커입니다(24쪽).
그런데 놀랍게도 Ⅳ에서는 사회복지사나 정신보건복지사라는 개별 자격명뿐만 아니라 소셜워커라는 총칭도 전혀 사용하지 않고 있습니다. 최종 보고 전체도 전문직이라는 용어는 19회나 사용한 반면, 소셜워커라는 표현은 단 한 번도 사용하지 않았습니다. 실제로 지난 11월 18일에 공개된 최종 보고(초안)는 '복지전문직'이라는 표현을 한 번 사용했는데 그것도 삭제됐습니다.
이 점은 위에서 기술한 것처럼 지역력강화검토회 최종 보고가 '소셜워커의 5가지 기능'을 명기하는 등 소셜워크, 소셜워커의 역할을 강조하고 있던 것과 대조적입니다. 지역공생사회추진검토회의 구성원 19명 중 6명은 지역력강화검토회 구성원이기도 한 만큼 이러한 단절과 후퇴는 저는 이해할 수 없습니다.
공평하게 말하면, 위에서 설명한 바와 같이 5쪽에는 '보건의료복지 등의 전문직에 의한 대인 지원'이라는 표현이 한 번 사용되고 있고, 저도 최종 보고에 쓰여진 다양한 '지원'을 소셜워커뿐만 아니라 케어매니저, 보건사・간호사 등 지역의료・지역복지의 다양한 전문직이 담당하고 있음을 잘 알고 있습니다. 그러나 '복지의 정책 영역에서의 지역공생사회' 만들기(3쪽), '복지정책의 새로운 접근'(30쪽)에서 '복지의 대인 지원'(30쪽)을 중점적으로 담당할 인재는 소셜워커라고 생각합니다.
또한, 일본소셜워크교육학교연맹(회장 : 시라사와 마사카즈(白澤政和) 국제의료복지대학 교수)은, 최종 보고 공표 직후인 2019년 12월 27일에, ‘전문직에 의한 대인 지원’・3개의 기능을 소셜워커가 담당한다고 해석하고, 여기에 따른 사회복지사나 정신보건복지사의 소셜워커 양성을 진행시킨다는 성명을 발표했습니다. 저는 이러한 민첩하고 긍정적인 대응은 매우 바람직하다고 생각했습니다. 이에 대해서 일본사회복지사회가 견해를 발표한 것은 최종 보고 공표 후 1개월 이상이 지난 올해 1월 30일이며, 게다가 소셜워커 전문직의 기재가 없다는 것은 언급하지 않았습니다. 다른 소셜워커 단체는 최종 보고에 대한 견해를 발표하지 않았습니다.
5. 개정 사회복지법의 참의원 부대결의에 '사회복지사와 정신보건복지사의 활용'이 명기(5)
다섯 번째로, 올해 6월에 통과된 개정 사회복지법의 참의원 부대결의에, 중층적 지원체계 정비 사업에 ‘사회복지사와 정신보건복지사의 활용’이 포함된 의의에 대해 말씀드리겠습니다.
그 전에, ‘지역공생사회의 실현을 위한 사회복지법 등의 일부를 개정하는 법률’(2021년 4월 시행)의 간단한 복습을 하겠습니다. 본 법은 사회복지법 개정을 중심으로 11개의 법 개정을 일괄하고 있으며, 그 중심은 시정촌의 포괄적 지원체계 정비를 실시하는 ‘중층적 지원체계 정비 사업의 창설 및 그 재정지원’이지만, 그 이외에 사회복지 연계 추진법인 제도의 창설이나, 개호복지사 양성시설 졸업자에 대한 국가시험 의무화의 경과조치의 5년간 연장 등이 포함되어 있습니다.
저는 본 법에 대한 참의원의 ‘부대결의’(전체 6항) 제1항의 결론에 중층적 지원체계 정비 ‘사업을 실시하는 데 있어서 사회복지사와 정신보건복지사가 활용될 수 있도록 노력할 것’이라고 기재된 점에 주목했습니다. 서론에서 언급한 것처럼 지역공생사회 관련 공식문서에 양 국가자격시험이 명시된 것은 이번이 처음입니다. 본 법의 중의원의 부대결의에는 이 내용이 포함되어 있지 않으며, 타니우치 시게루(谷内繁) 후생노동성 사회・원호국장은 중의원 후생노동위원회에서 중층적 지원을 하는 직종에 대해 ‘사회복지사, 보건사 등의 전문직종에 의한 대응이 기초(base)가 된다’라고 답변했습니다. 즉, 이 시점에서는 정신보건복지사의 경우는 전혀 상정되어 있지 않았습니다. ‘등’에는 사회복지주사(主事)1)가 상정되어 있었던 것 같습니다.
그런 만큼 참의원 부대결의에, ‘사회복지사와 정신보건복지사가 활용되도록 노력한다’라고 ‘등’을 제외하고 기재된 것은 획기적이며, 이것은 소셜케어서비스(social care service) 연구협의회(대표・시라사와 마사카즈(白澤政和))가 여・야당의 국회의원에 대해서 끈질기게 진정을 한 성과라고 합니다.
앞으로는 소셜워커 단체가 이 부대결의를 무기로 중층적 지원체계 정비 사업에서 사회복지사와 정신보건복지사의 활용이 진행되도록 시정촌에 적극적으로 요청할 것으로 기대됩니다.
결론 - 후생노동성, 사회・원호국은 사회복지사 자격에 대해서 왜 냉정한가?
이상은, 2015년의 ‘신복지 비전’에서부터 금년의 개정 사회복지법에 이르기까지, 사회복지사・정신보건복지사가 어떻게 자리매김 되어 왔는지를 추적하는 것과 동시에, 개정 사회복지법의 참의원 부대 결의의 의의에 대해 말해 왔습니다.
마지막으로, 제가 최근 계속하여 가지고 있던 솔직한 의문 - 후생노동성, 사회・원호국은 사회복지사 자격에 대해서 왜 냉정한 것인가? - 에 대한 제 개인적인 생각을 말씀드리겠습니다.
제가 느끼는 냉정함
우선, 제가 냉정하다고 느끼는 것에 대해 말씀드리겠습니다. 제가 이것을 처음 느낀 것은 ‘신복지 비전’에서 사회복지사에 대해서, ‘전문적 지식 및 기술을 가지고, 복지에 관한 상담에 응하고 조언, 지도, 관계자와의 연락・조정, 기타 원조를 하는 사람으로 자리매김 되고 있는 사회복지사에 대해서는, 복합적 과제를 갖고 있는 사람’ = 실제로 이러한 업무를 수행하고 있다고는 명시하지 않는, 냉정한 표현이 이용되고 있던 것입니다. 저는 이것을 봤을 때 문화적 충격을 받았습니다. 그 이유는 의료직에서는 이러한 기술은 생각할 수 없기 때문입니다. 예를 들어 간호사에 대해 ‘“요양상 돌봄 또는 진료 보조를 하는 것을 업으로 하는 자”로서 자리매김 된 간호사’라고 쓰는 것입니다. 사회복지사가 제도화된 직후라면 모를까, 제도화되고 30년 가까이 지나서도 이렇게 쓰고 있는 것은, 후생노동성(사회・원호국)의 사회복지사에 대한 인지도와 위상의 낮음을 상징하고 있다고 느꼈습니다.
지역공생사회 추진검토회의 최종 보고를 읽었을 때는, 게다가 사회복지사나 정신보건복지사, 소셜워커의 기재가 없는 것은, 소셜워커의 채용으로 부담이 늘어나는 기초자치단체가 반대했기 때문이거나, 또는 소셜워커의 역할을 경시하고 있는 연구자 구성원이 난색을 표했기 때문이라고 생각했습니다. 그러나 그 후 사회・원호국(담당자) 자체가 소셜워커 등의 기재에 극히 소극적인 것을 알았습니다. 개정 사회복지법의 참의원 부대결의에 대해서도 사회・원호국(담당자)은 '사회복지사나 정신보건복지사의 활용'으로 직종을 제한한 표현으로 하는 것에 소극적이었다고도 들었습니다.
후생노동성, 사회・원호국이 사회복지사 자격에 대해 냉정한 이유
여기에서, 후생노동성 관계자 또는 사회・원호국의 내부 사정을 숙지하고 있는 관계자인 친구에게, ‘냉정한’ 이유에 대해 비공식으로 문의했습니다. 다음은, 그 회답을 근거로 한 제 나름의 정리입니다.
원래 1987년에 성립한 사회복지사・개호복지사법의 주목적은 개호복지사의 제도화로, 사회복지사의 제도화는 부차적이었습니다. 2007년의 동 법 개정도 주목적은 개호복지사였습니다.
안타깝게도 사회・원호국으로서의 쇼설워커의 위상에 대한 명확한 방침은 없고 때때로 설치되는 검토회의 구성원과 사무담당자의 입장에 따라 보고서 내에서 소셜워커의 위상이 바뀌는 것 같습니다. 이것은 지역력강화검토회 최종 보고가 소셜워커의 역할을 강조했던 것에 반해, 지역공생사회 추진검토회 최종 보고는 소셜워커라는 용어 자체를 말소하였는데, 이러한 점에서도 엿볼 수 있습니다.
사회・원호국 각 과의 내부 사정도 복잡합니다. 예를 들면, 복지전문직을 담당하는 복지기반과 복지인재확보대책실은 개호 인력의 확보밖에 관심이 없고, 게다가 복지기반과는 사회복지법인 경영단체의 의향을 따르기 쉬운데, 동 단체는 유자격자 채용에 따르는 부담증가에 소극적인 것 같습니다. 지역공생사회를 담당하는 것은 '지역복지과'입니다만, 담당자는 주민참가로 이를 추진할 의향이 강하고(누구라도 좋으므로 지역복지・지역공생사회의 담당자를 늘리고 싶다), 소셜워커의 역할강화에는 소극적인 것 같습니다.
사회・원호국 및 각 과・실의 이상의 인식의 대전제로서, 사회복지사의 역할에 대해 긍정적으로 이해하고 있는 관료는 유감스럽게도 극히 적은 것 같습니다.
'냉정함'에는 소셜워커 단체와 소셜워커 연구자 측에도 책임이 있다
다만, 저는 후생노동성, 사회・원호국의 냉정함에는 소셜워커 단체와 소셜워커 연구자 측에도 책임이 있다고 생각합니다. 그것은 다음의 두 가지 이유 때문입니다.
① 소셜워커 전문직 단체가 소셜워커에 관한 후생노동성의 사회복지 시책이나 각종 심의회・검토회 문서에 대해, 기민한 태도 표명을 게을리 할 뿐만 아니라 전문직의 역할에 관한 '설명 책임'을 충분히 다하지 않았다.
② 전문직 단체 또는 연구자에 의한 소셜워커의 역할이나 소셜워커의 효과에 대한 실증연구(특히, 양적연구・'가시화')가 결정적으로 부족하다. 이 점에 대해 어느 후생노동성 퇴직자는 다음과 같이 말했습니다. ‘관료는 눈에 보이는 것만 평가할 수 있습니다. 전문직으로서 효과를 보이는 형태로 나타내지 않는 한 관료는 이해할 수 없습니다.’
이들 ①・②에 대해서는 일본의사회 등을 중심으로 한 의료전문직 단체 및 의료정책 연구자와 큰 차이가 있다고 말할 수 있습니다.
②에 대해서는 조금 더 보충하고자 합니다. 저의 오랜 의료정책에 대한 경험을 바탕으로 하면, 정책에 영향을 미치는 것은 양적연구이고 이 점에 한해서는 질적연구는 무력하다고 할 수 있습니다. 더욱 구체적으로 말하면 양적연구 중 정책에 도움이 되는 것은 크로스표(cross tabulation) 등을 이용한 누구나 쉽게 이해할 수 있는 연구이며, 다변량 해석을 이용한 고도의 양적연구는 현실의 정책 형성에는 거의 도움이 되지 않습니다. 이유는 간단한데, 고도의 수법을 이용한 난해한 연구는 정책담당자가 이해할 수 없기 때문입니다. 양적연구 이외에도 선구적 활동을 하고 있는 단체・개인의 실천 보고 = 가시화는 효과적입니다. 또한 저는 학술 연구로서의 질적연구의 의의는 부정하지 않습니다만, 제가 지도하고 있는 대학원생이나 신진 연구자에게는 혼합 연구법(양적연구와 질적연구의 병용・통합)을 추천하고 있습니다.
마지막으로, 제가 주목하고 기대하고 있는 최근의 새로운 움직임 - 일본소셜워커연맹과 일본소셜워크교육학교연맹과의 2개의 ‘공동 성명’에 대해 말씀드리겠습니다(2개 모두 인터넷에 공개).
하나는, 위에서 설명해드린 참의원 부대 결의에 대한 양 단체의 공동성명 ‘지역공생사회의 실현을 향한 사회복지사 및 정신보건복지사의 활용에 관한 부대 결의에 대한 성명’(6월 12일)입니다. 이것은 부대결의가 이루어진 6월 4일의 불과 8일 후에 공표되었는데, 내용도 매우 잘 정리되었다는 것을 느꼈습니다. 다른 하나는, 생활보호 기준 인하를 둘러싼 소송의 나고야 지방법원 판결에 대한 양 단체의 공동성명 ‘생활보호 기준 인하를 둘러싼 소송 판결에 대한 성명’(7월 17일)입니다. 저는 이 내용에 이론(異論)은 없습니다만, 6월 25일의 판결 후 3주나 지나고 나서 발표한 것에 대해서는 스피드감이 부족하다고 느꼈습니다.
앞으로도 일본소셜워커연맹이 일본소셜워크교육학교연맹과 공동으로 정부・후생노동성 등의 정책문서에 대한 견해를 기민하게 발신함과 동시에, 소셜워크의 효과나 소셜워커의 역할에 대한 양적연구를 중심으로 한 조사와 연구를 적극적으로 수행하기를 기대하고 있습니다.
* 문헌 ---------------------------------------------------------
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(4) 二木立 『コロナ危機後の医療・社会保障改革』 勁草書房, 2020년 9월, 제3장 제4절 「地域共生社会推進検討会『最終とりまとめ』を複眼的に読む」(127-134쪽).
(5) 二木立 「近年の医療・福祉改革はソーシャルワーカーにとって好機か？危機か？」 『医療と福祉』 102호, 51권 2호 ： 10-13쪽(문헌(3) : 59－67쪽).
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역자 주1) 지방자치단체의 복지사무소에서 고령자나 장애인을 지원한다.
본 논문은 8월 9일에 일본소셜워커연맹 주최의 강연회에서 실시한 같은 이름 강연의 강연록(8월 11일 동 연맹의 홈페이지에 공개 : http://jfsw.org/2020/08/11/1889/)을, 서론을 중심으로 일부 요약한 것입니다.
니키 류(원저자) / 이영숙(번역) news1@silverinews.com
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