- (‘니키 교수의 의료시평(188)’ “문화련정보” 2021년 3월호(516호) : 20~30쪽)
(통권 200호 2021.03.01. 논문1)
논문 : '자조(自助)・공조(共助)・공조(公助)'와 '자조・호조(互助)・공조・
공조'의 법령・행정에서의 사용법 - 탐색적 연구
(‘니키 교수의 의료시평(188)’ “문화련정보” 2021년 3월호(516호) : 20~30쪽)
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서론
지난 호의 ‘의료시평’(187)에서, ‘전세대형사회보장검토회의’ 최종 보고의 ‘자조・공조・공조(이하, 3조)’의 설명이, 2006년부터 해온 정부의 공식 설명과는 다른 것을 지적했습니다(1). 구체적으로는, 정부는 이전에는 공조(共助)를 사회보험으로 하고 있었습니다만, 최종 보고에서는 그것을 스가 요시히데(菅義偉) 총리가 주로 쓰고 있는 ‘가족이나 지역’의 의미로 하고 있었습니다. 이 원고를 지인에게 보냈는데, 지역포괄케어나 지역공생사회 구축에 적극적으로 관여하고 있는 다수의 지인이 ‘3조보다는 지역포괄케어연구회가 제창한 “자조・호조・공조・공조”(이하, 4조) 쪽이 더 잘 어울린다,’ ‘지금까지는 4조를 사용하고 있었는데, 최종 보고에서는 왜 호조가 없어진 것일까?’ 등의 의견과 질문을 받았습니다.
실제로 저는 2012년에 발표한 논문 ‘“자조・공조・공조”라고 하는 표현의 어원과 의미의 변천’에서, 다음과 같이 썼습니다. <단, 공조(共助)를 사회보험으로 한다면 이전의 ‘공조(共助) = 지역사회가 갖는 복지기능’(21세기 복지비전)이 설 자리가 없어지게 됩니다. 이 모순을 해결하려고 한 것이, ‘지역포괄케어연구회 보고서’(2009년)에서, ‘자조, 공조, 공조’라고 하는 3분류를 대신하여, ‘자조, 호조, 공조, 공조’라고 하는 4분류를 제창했습니다. 이 경우에 호조는 ‘주민 주체의 서비스와 자원봉사 활동’으로 되어 있고, 공조(共助)는 개호보험 서비스와 의료보험 서비스로 되어 있습니다. 저는 이 4분류는 나름대로 합리적이라고 생각합니다만, 정부와 후생노동성의 공식 문서에서는 전혀 사용되고 있지 않습니다.>(2:160~161쪽)
그 후 9년이 지나 4조는 지역포괄케어 등에서는 널리 사용되게 되었습니다【주1】. 이러한 점에서 4조와 3조가 법령・행정에서 어떻게 사용되고 있는지 탐색해 보았습니다. 그 결과, 다음의 3가지를 알게 되었습니다. ① 4조・3조 모두 법령이나 후생노동성 통지 등에서는 정의되어 있지 않다. ② 각 연도판 “후생노동백서”의 공조(共助)에 대한 설명은 사회보험의 의미와, 호조와 동일한 의미의 두 가지가 혼재・공존하고 있다. ③ '지역포괄케어연구회 보고서'의 공조(共助)에 대한 설명도 변화하고 있다. 다음에서 순서대로 설명하고, 마지막으로 4조・3조가 아닌 사회보장이라는 용어를 왜 사용해야 하는지에 대한 저의 생각 4가지를 설명하겠습니다.
4조・3조 모두 법령・행정상의 정의는 없다
우선, 사회보장・사회복지 관계의 주된 법률을 조사한 결과, 4조를 일괄적으로 사용한 조문은 전무했습니다(이하, ‘일괄적’으로는 생략). 구체적으로는, 사회보장제도 개혁 추진법, 지속 가능한 사회보장 제도의 확립을 도모하기 위한 개혁의 추진에 관한 법률, 의료개호총합확보추진법, 개호보험법, 개정 사회복지법・현행 사회복지법, 생활곤궁자 자립 지원법의 조문을 개별적으로 조사했지만, 4조는 전혀 사용되고 있지 않았습니다. 그 후, 법률을 잘 아는 지인에게 부탁해서, ‘e-Gov 법령 검색’(https://elaws.e-gov.go.jp)을 통해 모든 법령(법률・정성령1)・규칙)의 검색을 해 보았는데, 역시 4조를 사용한 법령은 없었습니다.
그에 비해, 3조를 사용한 법률은 2개가 있었습니다. 그것들은 ‘사회보장 제도 개혁 추진법’(2012년)과 ‘강하고 유연한 국민 생활의 실현을 도모하기 위한 방재・감재(減災)2) 등에 이바지하는 국토 강인(强靭)화 기본법’(2013년)입니다. 전자의 제2조 제1항에는 다음과 같이 쓰여 있었습니다. ‘자조, 공조 및 공조가 가장 적절히 조합되도록 유의하면서, 국민이 자립적인 생활을 영위할 수 있도록, 가족 상호 및 국민 상호의 도움의 구조를 통해서 그 실현을 지원해 나간다.’ 다만, 양쪽 모두 3조의 정의는 하고 있지 않습니다. 또한 양법은 모두 의원입법이고, 내각 법제국의 엄격한 사전 심사는 받지 않아서 용어의 사용법은 느슨하다고 합니다. 또한 공조(共助)를 조문에 포함시킨 법률은 31개였으나 사회보장 관련 법률은 앞서 기술한 ‘사회보장제도 개혁 추진법’ 하나뿐이었습니다.
‘후생노동성 법령 등 데이터베이스 서비스’(https//www.mhlw.go.jp/hourei/)에 의해, 4조 또는 3조를 쓴 후생노동성의 고시・통지・공시 등을 조사했는데, 각각 1개, 2개가 있었습니다. 전자는 ‘“복지용구 전문상담원에 대하여”의 일부 개정에 대하여’(2014년 12월 12일), 후자는 ‘재해 시 지원이 필요한 자의 대피지원 대책 추진에 대하여’(2007년 12월 18일)와 ‘“피난지원 플랜 전체계획”의 시범 계획에 대하여’(2008년 2월 19일)입니다.
다만, 전자는 통지 내 별지의 지정 강습의 ‘내용의 지침’ 중에서 ‘자조・호조・공조・공조’로 쓰여 있을 뿐이었습니다. 후자는 모두 재해 시의 피난지원 통지였고, '자조・공조・공조'의 공조(共助)는 ‘지역(근처)의 공조(共助)’로 사용되었습니다. 이상으로부터, 후생노동성의 고시・통지・공시 등에서도, 사회보장에서 이용되고 있는 4조와 3조의 정의를 나타낸 것은 없음을 확인할 수 있었습니다
이처럼 4조, 3조의 정의가 법령이나 후생노동성 통지 등에 전혀 나타나 있지 않다는 사실은 지역포괄케어의 법적 정의가 ‘지속가능한 사회보장제도 확립을 도모하기 위한 개혁 추진에 관한 법률’(2013년. 제4조 제1항)에서 이루어지고 있는 것과 전혀 다릅니다. 또한 지역공생사회도 법적 정의는 없습니다만, 내각회의 결정 ‘일본 1억 총활약 플랜’(2016년)의 ‘지역공생사회의 실현’의 항목(16쪽)에서 정의가 나타나 있습니다. 이것은 4조・3조가 후생노동성 담당자나 정치가에 의해서 자의적으로 사용될 수 있다는 것을 나타내고 있습니다. 스가 총리의 3조의 독자적인 사용법은 그 좋은 예(?)라고 말할 수 있습니다(1).
또한 ‘일본 1억 총활약 플랜’에서도, 4조・3조 모두 사용되지 않았습니다. 공조(共助)는 2곳에서 사용되고 있었는데, 다음과 같이 모두 전통적인 호조의 의미였습니다. ‘1억 총활약 사회를 실현하기 위해서는 정부에 의한 환경정비 노력만으로는 한계가 있어, 다양한 생활과제에 대한 주민 참가하에 폭넓게 지역 내에서 수용하는 공조(共助)를 추진할 것을 기대한다.’(7쪽) ‘공조 활동에 대한 다양한 담당자의 참여와 활동 활성화를 위해 기부문화 양성을 위한 대응을 추진한다.’(60쪽의 그림 ‘지역공생사회의 실현’)
4조는 “후생노동백서”에서도 사용되고 있지 않다
다음에 “후생노동백서”(이하, 백서)에서의 4조・3조의 사용법을 조사했습니다. 구체적으로는 내각 관저의 사회보장의 기본방향에 관한 간담회 보고서 ‘향후 사회보장의 기본방향에 대해’(2006년. 이하, ‘간담회 보고서’)가, 공조(共助)를 사회보험으로 하는 3조설을 처음으로 제기한 이후 2006판~2019년판 14권의 백서의 기술을 조사했습니다【주2】.
백서는 2007년판 이후 매년 지역포괄케어시스템에 대해 기술하고 있었지만, 4조에 대해 정리된 설명은 한 번도 하지 않았습니다. 2013년판 백서는 다음과 같이 공조(共助)와 호조를 대비시켰으나 공조(公助)는 언급하지 않았습니다. ‘개호보험을 비롯하여 제도화된 사회보장으로서의 공조(共助)에 추가해, 주변의 도움이나 자원봉사 등 제도화되지 않은 비공식적인 상호부조인 호조나, 스스로 생활을 지탱하고 건강을 유지하는 자조의 대처는 매우 중요’(322쪽). 2014년판 백서는 이 표현을 그대로 따랐습니다(403쪽).
최근 2020년판 백서는 ‘익숙한 지역에서 살아가기 위해 필요한 것에 대한 대응’ 도표에서, 대응 유형을 ‘자조, 호조적 대응’, ‘공조(共助), 공조(公助)적 대응’ 2개로 구분하고 있는데, 이는 공조(共助)와 공조(公助)를 준별(峻別)한 4조설의 부정이라고도 할 수 있습니다(158쪽).
서론에서 말했듯이 4조는 지역포괄케어연구회가 2009년에 처음 제기했습니다. 그러나 백서 본문에서 이 연구회에 대한 언급은 없었습니다. 엄밀히 말하면 2016년판 백서는 2015년도 지역포괄케어연구회보고서(2016년)가 제시한 유명한 지역포괄케어시스템의 화분 모양 구성그림의 개정판을 제시하고, 그 출처(자료)로 이 보고서를 명시함과 동시에 제1부의 ‘참고문헌’란에서 2008~2014년도 4권의 보고서를 들고 있었습니다(각 150쪽, 226쪽).
3조는 백서에서도 사용되고 있지만 공조(共助)의 용법은 동요(動搖)
이에 반해, 3조는 ‘간담회 보고서’ 발표와 같은 해인 2006년판 백서가 ‘간담회 보고서’를 인용하는 형태로 사용하고 있었습니다(172쪽). 다만, 그 후의 백서에서 3조를 직접적으로 사용한 것은, 2008년판(6~7쪽), 2010년판(163쪽)과 2011년판(125쪽, 128쪽)뿐입니다. 2010년판・2011년판 백서는, 당시의 민주당 정권의 ‘사회 보장・조세일체 개혁 성안’(2011년 7월 각의 보고)의 기술에 근거하고 있었습니다.
뜻밖에도 제2차 아베 정권 성립 이후의 백서에서 3조를 언급한 것은 없었습니다. 호조는 거의 매년 사용되고 있었습니다만, 공조(共助)의 사용 빈도는 적고 게다가 같은 연도의 백서에서 사회보험이라고 하는 의미와, 호조와 거의 같은 의미의 양쪽 모두가 공존하고 있었습니다. 예를 들어 2015년판~2019년판(2019년판 결호) 5권의 백서에 대해 공조(共助)의 사용 횟수를 보면 순서대로 5번, 6번, 2번, 3번, 4번으로, 그 중 사회보험의 의미로 사용한 것은 2016년판 1번(81쪽), 2018년판 2번(211쪽, 212쪽), 2020년판 1번(158쪽)뿐으로, 나머지는 호조와 같은 의미로 사용되고 있었습니다.
최근 2020년판 백서에서는 앞서 설명한 ‘공조(共助), 공조(公助)적 대응’의 공조(共助)는 사회보험(개호보험)을 의미하는데, ‘지역력(地域力)'을 높여 지역 전체에서 해결하기 위한 공조(共助)의 기반’(162쪽), ‘공조(共助)의 기반 조성의 실천’(163쪽), ‘주민에 의한 자조 및 공조(共助)에 대한 지원 추진’(395쪽)의 3가지 공조(共助)는 분명하게 호조(비공식적인 상호부조)를 의미하고 있고, 이것은 2006년의 ‘간담회 보고서’ 이전의 백서의 사용법입니다. 예를 들어 2000년판 백서(2004년)는 ‘자조(自助), 공조(共助), 공조(公助)라는 단어로 대표되는 개인, 가정, 지역사회, 공적부문 등 사회를 구성하는 것’이라고 표기하고, 공조(共助)를 가정과 지역사회라는 의미로 사용했습니다(153쪽). 실제로 이것은 공조(共助)의 일상적 사용법이기도 합니다【주3】.
이와 같은 공조(共助)에 대한 기술의 부정합과 동요는 후생노동성 내에서 공조(共助)의 사용법에 대한 합의가 이루어지지 않았음을 알 수 있습니다. 저는 개호보험을 소관하고 있는 노건국(老健局)3)은 ‘공조(共助) = 사회보험’이라는 설명을 적극적으로 사용하지만, 사회・원호국(그리고 건강국)은 전통적으로 공조(共助)를 호조와 거의 같은 의미로 사용하고 있으며, 또한 주로 조세에 의한 시책을 소관하고 있으므로, ‘공조(共助) = 사회보험’이라는 사용법에 저항이 있다고 추측합니다【주4】.
또한 2012년판 백서는 사회보장론이 뛰어나 교과서이기도 한 최근의 출중한 백서입니다만, ‘사회 변화에 대응한 생활보장의 방향’의 항목에서, 자조・공조・공조라고 하는 구분을 하지 않고, 가족, 지역사회, 기업・시장, 정부의 역할을 구체적이고 분석적으로 쓰고 있습니다. 저는 특히 ‘사회보장제도는 이들[가족, 지역, 기업・시장 - 니키]의 연결고리를 공적인 구조로 대체하고 보완하는 것이다’(203쪽)라고 분명히 언급하고 있는 것에 주목했습니다(2:167쪽).
지역포괄케어연구회의 공조(共助)에 대한 설명도 변화
서론에서 서술한 것처럼 지역포괄케어연구회는 4조의 구분을 제기하고 공조(共助)와 호조를 준별하였습니다【주5】. 2008년도~2018년도의 7회 보고서를 다시 읽은 결과, 공조(共助)와 공조(公助)의 설명은 미묘하게 변화되어 있었습니다. 그에 비해, 호조의 설명(비공식적 상호부조 등)은 일관되고 있습니다.
우선 2008년도 보고서(2009년)는 ‘공조(共助): 사회보험과 같이 제도화된 상호부조’, ‘공조(公助): 자조・호조・공조(共助)로는 대응할 수 없는 빈곤 등의 상황에 대해 소득이나 생활수준, 가정상황 등의 수급요건을 정한 후 필요한 생활보장을 하는 사회복지 등’으로 정의했습니다(3쪽). 공조(公助)의 정의로, 생활보호와 일반의 사회복지를 ‘사회복지 등’이라고 일괄해, 구빈적・선별적 복지를 연상시키는 구태의연한 설명을 하고 있는 것은 놀랍습니다. 다만, 이것은 지역포괄케어연구회의 독자적인 정의가 아니고, 간담회 보고서의 표현을 ‘참고로 하여 … 정의’하고 있습니다(대부분 복사이지만, 간담회 보고서는 ‘공적부조나 사회복지’ 등이라고 표기).
이에 비해 2012년도 보고서(2013년)에서는, 이러한 공조(公助)의 고색창연한 정의는 없어졌습니다. 주목해야 할 것은 4조에 대해 ‘비용부담자에 의한 구분’을 하고 개호보험을 다음과 같이 설명한 것입니다. ‘개호보험은 비용의 부담에서 보면, 자조인 본인부담이 비용의 10%, 나머지 보험급여분의 부담을 공조(共助)인 보험료와 공조(公助)인 세금이 절반으로 나뉘고 있지만, 전체적으로는 사회보험의 구조를 기반으로 한 공조(共助)의 구조로 생각할 수 있다’(4쪽). 4조는 ‘서로 배제하는 관계가 아니라 서로 중복된다’고도 쓰고 있습니다(6쪽).
하라 카츠노리(原勝則, 전 후생노동성 노건국장, 현 국민건강보험중앙회 이사장)는 2018년 8월 강연에서 아마 이 보고서의 기술을 토대로 ‘공조(共助) : 개호보험・의료보험제도에 의한 급여’, ‘공조(公助) : 개호보험・의료보험의 공적부담(세금) 부분 /・지방자치단체 등이 제공하는 서비스 /・생활보호’라고 엄밀하게 설명하고 있습니다(3).
이러한 설명은 4조(이념)로 하여금 개개의 제도・정책・활동을 1대 1로 대응시킬 수는 없으며, 해서는 안 된다고 하는 것을 나타내고 있습니다.
2015년도 보고서(2016년)는 유명한 4개의 동그라미 4조의 모식도(模式圖)를 처음으로 제시하였으며, 공조(共助)는 ‘개호보험으로 대표되는 사회보험제도 및 서비스’, 공조(公助)는 ‘일반재원에 의한 고령자 복지사업 등 생활보호’라고 설명하였습니다. 이 모식도는 그 후 널리 사용되어, 4조의 각각에 개개의 제도・정책・활동이 결합되고 이해되어 2012년도 보고서가 제시한 공조(共助)의 다면적 의미는 잊혀졌습니다.
2016년도 보고서(2017년)는, 마지막 <참고2>(2)의 ‘자조・호조・공조・공조란 무엇인가’(50~52쪽)에서, 2012년도 보고서의 설명을 다시 게재하고 있습니다. 최근 2018년도 보고서(2019년)에는 4조도, 그것의 구성요소인 자조, 상조, 공조, 공조도 전혀 쓰이지 않았습니다.
결론 - 4조・3조가 아닌 '사회보장'을 써야
서론의 반복이 되지만 이상의 탐색결과는 다음의 3가지로 정리할 수 있습니다. ① 4조・3조 모두 법령이나 통지 등에서는 정의되어 있지 않다. ② 각 연도판 “후생노동백서”에서의 공조(共助)에 대한 설명은 사회보험의 의미와, 호조와 동일한 의미 양쪽이 혼재・공존하고 있다. ③ '지역포괄케어연구회 보고서'의 공조(共助)에 대한 설명도 변화하고 있다.
지금까지는 탐색적 연구로, 저의 가치 판단은 최대한 삼가해 왔습니다. 마지막으로 4조, 3조에 대한 제 자신의 가치판단을 간단히 말씀드리겠습니다. 저는 호조를 무시한 3조에 비해 그것을 명시한 4조 쪽이 훨씬 알기 쉬워서, 그것이 지역포괄케어나 지역공생사회구축에서 4조가 널리 쓰이고 있는 이유라고 생각합니다. 그러나 4조・3조 모두 공조(共助 = 사회보험)와 공조(公助 =생활보호나 사회복지)를 분리해, 후자의 대상을 저소득자로만 한정하고 있는 것에는 강한 위화감을 가지고 있습니다.【주6】
저는 다음과 같은 4가지의 이유에서 3조, 4조라는 표현은 그만하고, 공조(共助)와 공조(公助)를 사회보장으로 하여, 일괄적으로 그것의 비용부담 방식에는 사회보험 방식과 공적부담(조세) 방식의 2가지가 있는데 양자에게 우열은 없다고 설명해야 한다고 생각합니다.
① 3조・4조라고 하는 것은 간결한 표현입니다만, 그 의미가 모호하고 다의적입니다. 헌법학의 권위자인 하세베 야스오(長谷部恭男, 와세다대 법무연구과 교수)가 경고하듯 ‘쉽지 않은 것을 쉬운 것처럼 말하는 것은 사기의 일종’이고, 쉬운 문제가 될 수 없는데도 쉬운 문제인 것처럼 취급하는 것은 하지 말아야 합니다(4).
② 법적으로도 행정적으로도 사회복지는 물론 생활보호도 국민의 권리로서 확립되어 있습니다 - 아베 전 수상도 작년 6월, 국민에게는 “문화적인 생활을 영위할 수 있는 권리가 있어, 생활보호를 부디 주저하지 말고 신청해 주었으면 한다”라고 국회에서 답변하고 있습니다(5).
③ 지역포괄케어나 지역공생사회 구축의 현장에서는, 자조와 호조와 개호보험・의료보험 등의 급여 및 생활보호・사회복지・지자체에 의한 공적부담 서비스가 전 주민을 대상으로 하여 일체적으로 제공되고 있습니다.
④ 각 국가의 의료보장제도의 국제비교에서는 '의료보험제도'(독일 등의 유럽 국가)와 '공적부담(조세)제도'(영국, 북유럽 국가 등)에는 각각 일장일단이 있어 어느 쪽이 우수하다고는 말할 수 없다는 것이 상식입니다.
일본에서 격차사회4)의 진행에 가세해, 신종 코로나 바이러스 감염증의 만연에 따른 경제 침체로 생활 곤란을 겪고 있는 사람들이 급증하고 있는 현실을 직시하면, 생활보호・사회복지와 사회보험을 준별・대립시키는 3조・4조설은 저소득층과 중산층 간의 사회적 분단・대립을 촉진해, 국민(넓게는 일본에 거주하는 사람들) 전체의 사회연대를 약하게 합니다.
저는 일본 사회보장 정책의 원점이라 할 수 있는 1950년의 사회보장제도심의회 ‘사회보장 제도에 관한 권고’(인터넷상에 공개)가 강력하게 선언했듯이, ‘사회보장제도는 사회보험, 국가부조, 공중위생 및 사회복지의 각 행정이 상호 관련을 유지하면서 종합적이고 일원적으로 운영되어야만 그 궁극의 목적을 달성할 수 있다’고 생각합니다.
[본고는 “일본의사신보” 2021년 2월 6일호에 게재한 ‘자조・공조・공조와 자조・호조・공조・공조는 법령・행정에서 어떻게 사용되고 있는가?’에 대폭 가필한 것입니다.］
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【주1】 후생노동성 홈페이지에서 4조에 대해 언급한 사이트 검색
후생노동성의 홈페이지 ‘사이트 내 검색’에서, ‘자조・호조・공조・공조’를 쓰고
있는 사이트를 검색했는데 584건이 나왔습니다. ‘자조・공조・공조’는 1,240건이
검색되었습니다(2021년 1월 8일 검색).
전자에서 먼저 표시된 50건을 체크했는데, 4조를 언급하지 않은 것이 2건 있고,
그것들을 제외한 48건 중 41건이 광의의 지역포괄케어시스템에 관련되는 것이었
습니다. (이 중 개호예방 4건. 재택의료거점, 케어매니지먼트, 특정건강검진・특정
보건지도, 지역케어회의, 개호인력, 각 1건). 이들 대부분은 지역포괄케어연구회
보고서에서 언급하고 있었습니다. 지역포괄케어시스템에서 언급하지 않은 7개
사이트의 테마는 지역공생사회 3건 외, 생활곤궁자자립지원제도, 스위치 OTC5),
국제적 active aging, 개호보험제도 개정(급여범위 삭감 등), 각 1건이었습니다.
이들도 대부분이 지역포괄케어연구회 보고서에서 언급하고 있었지만, 사회・원
호국의 3개 사이트(지역공생사회 2건, 생활곤궁자자립지원제도 1건)는 이것을 언
급하고 있지 않아, 4조를 사용하는 경우에도 노건국과 사회・원호국에서는 온도
차이가 있음을 알 수 있었습니다.
【주2】 사회보장의 방향에 관한 간담회에서는 ‘공조(共助) = 사회보험’에 대한
본격적 논의는 없었다
저는 간담회 보고서가 공조 = 사회보험이라고 하는, 종래의 후생노동성의 설명과
는 완전히 다른 ‘특이한 새로운 해석’(사토미 켄지(里見賢治), 【주6】 참조)을 제시
한 과정과 이유를 알고 싶어서 간담회의 ‘의사(議事) 요지’(전체 18회)를 검색했습
니다. 그 결과, 공조 = 사회보험설에 대한 본격적인 논의는 없었습니다.
구체적으로는 제2회 회의(2004년 9월 10일)에서, 사사모리 키요시(笹森清, 당시
일본노동조합총연합회 고문) 구성원이 제출자료 ‘사회보장제도의 기본 개혁을
위해서’에서, ‘공조, 공조, 자조의 최적인 조합(best mix)’의 삼각형 그림(공조(公助)
가 맨 아래, 공조(共助)가 넓게 중간, 자조가 맨 위)을 나타내, ‘공조(共助)가 제일
밑받침의 역할을 하고 있다. 그리고 공조(共助)가 돕는 부분인데, 지금부터 더 넓
혀가지 않으면 안되는 부분이다’라고 주장한 것에 대해서, 단장 미야지마 히로시
(宮島洋, 당시 사회보장심의회 연금부회 회장)가 다음과 같이 말했습니다. ‘공조
(公助), 공조(共助), 자조(自助), 이것은 사회보장 안에서의 순위 설정이라는 말
과, 사회보장에 국한되지 않는 모든 분야 중에서의 순위 설정이란 말이 있다.
기본적으로는 제대로 일하고 소득을 얻고 근검절약을 하는 것이 가장 기본이고,
그 위에 사회보장이라는 것이 얹혀진다고 생각해야 하지만, 차이가 나는 것은
사회보장의 마지막 수단(last resort)으로서 공조(公助)를 생각할 것인가, 기본
(base)으로서 생각할 것인가 하는 점에 있다. 나는 마지막 수단으로서 공조(公助)
를 자리매김해야 한다는 생각이다. 즉, 기본은 공조(共助)의 사회보험으로 하고,
거기에서 벗어나거나 잘 되지 않는 사람을 최종적으로 공조(公助)에서 구원해야
한다고 하는 생각입니다.’ 이에 대해서, 다른 구성원으로부터 다른 의견은 나오지
않았습니다. 사사모리 구성원의 삼각형 그림과 제3회 이후의 회의에서의 각 구성
원의 3조에 대한 짧은 발언으로부터, 공조 = 사회보험에 대해서는 암묵적인 양해
가 있다고 해석할 수 있었습니다.
제4회 회의 이후는 사회보장 개혁의 각론 논의에 들어갔기 때문에, 공조(共助)와
3조에 대한 발언은 거의 하지 않았습니다. 제17회 회합(2006년 5월 9일)에서는
사무국으로부터 최종보고서와 같은 취지의 초안(미완성 원고)이 나왔지만, 구성원
으로부터 3조, 공조(共助)의 정의에 대한 발언은 없었습니다.
이 초안에는 ‘수급 요건을 한정한 후에 최저한도의 구제를 하는 공조(公助)를 마
지막 근거로서 자리 매김한다’는 직접적인 표현이 있었습니다만, 최종적인 보고서
에서는 이 표현은 ‘소득이나 생활수준・가정형편 등의 수급 요건을 정한 다음 필
요한 생활보장을 실시하는 공적부조나 사회복지 등을 공조(公助)로서 자리 매김
한다’로 대신했습니다.
【주3】 “코우지엔(広辞苑)6)”과 “유히카쿠(有斐閣) 법률용어사전”에서의 공조(共助)
에 대한 설명
저는 서론에서 소개한 2012년 논문에서 “코우지엔” 각 연도판에서의 자조・공조
・호조・공조의 기재를 조사했습니다(2:163쪽). 그 결과, 공조(共助)는 코우지엔
의 전신인 “지엔(辞苑)”(博文館, 1935년)을 포함하여 모든 판에 기재되어 있었습니
다만, 그 의미는 ‘(서로) 돕는 것’으로 되어 있었습니다. 이것은 호조와 같은 의미
라고 할 수 있습니다.
법률용어 사전으로서 가장 정평이 있는 “유히카쿠 법률용어 사전”(有斐閣)의 초판
(1993년)과 최신 제5판(2020년 12월)에 대해서도 조사해 보았습니다(초판은 내각
부 법제국 법령용어연구회 편, 제5판은 법령용어연구회 편). 그 결과 초판, 제5판
모두 공조(共助)는 ‘상호 독립된 동종 또는 유사한 기관(외국의 기관을 포함)이
그 직무의 수행에 관하여 상호 필요한 협력, 원조를 하는 것(이하 생략)’으로 설명
되어 있어, 사회보험이라고 하는 의미로서는 쓰여 있지 않았습니다. 양 판 모두
호조와 공조(公助)에 대한 설명은 없고, 자조는 ‘국제법상, 국가가 자력으로 자기
의 권리를 확보하는 것’이라고만 설명되고 있었습니다.
이상으로부터 일상용어로서도 법률용어로서도 공조(共助)를 사회보험으로 하는
것은 【주6】에서 소개하는 사토미 켄지의 논문이 지적한 바와 같이 '특이한 재해
석'이라고 할 수 있습니다.
【주4】 사회・원호국은 2019년에 '지역공생사회' 문서에서 처음으로 4조를 썼지
만...
사회・원호국은 (복지 영역의) 지역공생사회를 소관하고 있지만 적어도 2017년까
지는 4조・3조나 '공조 = 사회보험'이라는 표현을 (아마 의식적으로) 쓰지 않았습
니다.
지역공생사회로 통하는 ‘전 세대・전 대상형 지역포괄 지원’을 제기한 ‘새로운 시
대에 대응한 복지제공 비전’(2015년 9월. 통칭 신복지 비전)은, 4조・3조 모두 쓰
지 않았습니다. '이른바 호조・공조(共助)의 대처'(1쪽)라는 표현은 1번 썼지만,
이 공조(共助)는 사회보험이 아니라 호조와 같은 의미입니다. 자조, 공조(公助)는
쓰지 않았습니다. 또한, 이 문서의 작성 주체는 후생노동성의 프로젝트 팀이지만,
내용적으로는 사회・원호국이 중심이 되어 정리했다고 생각합니다.
사회・원호국 소관의 ‘지역력 강화 검토회 최종보고 정리’(2017년 9월)도 역시 4
조・3조 모두 쓰지 않았습니다. ‘공조(共助)의 활동에 대한 다양한 담당자의 참가
…’(46쪽)라는 표현을 1번 쓰고 있었습니다만, 이 공조도 사회보험이 아닌 호조와
같은 의미입니다. 역시, 자조, 공조는 쓰지 않았습니다.
이에 반해 사회・원호국 소관의 '지역공생사회추진검토회 최종보고 정리' (2019
년 12월)는 공조 = 사회보험이라는 의미에서의 4조를 2번 썼습니다(2쪽, 7쪽).
다만, ‘공(公)・공(共)・사(私)의 역할분담에 대해서도 자조・호조・공조・공조의
조합이라는 기존의 생각도 계승하고’(7쪽)라는 한정조건을 붙여, 지역공생사회의
‘기반의 재구축을 목적’으로 한다고 하고, 반복하여 ‘가스미가세키 문학’(霞が関文
学)적 표현을 하고 있었습니다. 또한 '생활 빈곤자를 위한 공조(共助) 기반 조성사
업'(20쪽)에서, 공조(共助)를 호조의 의미로도 사용했습니다.
【주1】에서 쓴 것처럼, 현재는 4조를 쓰고 있는 사회・원호국의 사이트도 있습니
다만, 지역공생사회 실현의 ‘전제로서 사회보장은 자조・호조・공조・공조의 4개
로 구성되어 있습니다’라고 쓰고 있는 것은 말이 안 됩니다(후생노동성 채용 특설
사이트 ‘지역공생사회의 실현’ 2020년). 4조는 넓게는 사회 일반의 모습, 좁게는
지역포괄케어시스템이나 지역공생사회의 방향을 나타내는 말로, 사회보장의 범
위는 공조와 공조로 한정해야 합니다.
【주5】 4조를 최초로 제창한 것은 고(故) 이케다 쇼조(池田省三)
고(故) 이케다 쇼조(당시 류코쿠대학 교수. 2013년 사망)는 2008년도 지역포괄케
어연구회 보고서(2009년)보다 9년이나 앞서, 개호보험제도가 개시된 2000년에 4
조를 제기했습니다(6).
그는 유럽에서 보편적으로 승인되고 있다고 하는 ‘보완성 원칙(Subsidiarity 원칙)’
에 의거하여 ‘사회보장제도에 대해서는 … 자조 – 호조 – 공조 – 공조라는 지원의
순서’가 있다고 주장했습니다. 이때, 그는 공조(共助)는 ‘시스템화 된 자치조직이
지원한다’와 ‘행정과는 구별된 자치조직’이라 하여 과거 유럽에서는 촌락 공동체
가 큰 역할을 했지만 근대화, 도시화가 진행되면서 그 기능이 쇠퇴해 ‘많은 나라
에서는 사회보험이라는 형태로 수렴되어 갔다’고 설명했습니다.
또한, 그는 ‘이런 보완성 원칙은 유럽 고유의 사고방식이 아니며 일본에서도 보편
적으로 보여진다’고 주장했습니다. 다만, 그도 ‘일본에 있어서는 지역건강보험, 기
초연금 등에 상당한 조세가 투입되어 소득재분배 기능이 부가되고 있는 재무구조
로 되어’ 있고, ‘절충형 시스템으로 공조와 공조의 구별이 모호하게 되어 있다’고
인정했습니다.
그리고 그는 ‘개호보험은 종래 조치 제도의 연장에 있는 제도가 아니다’, ‘새로운
공조(共助) 시스템’이라고 단언했습니다만, 한편으로 개호보험은 ‘현역세대의 갹
출과 조세가 투입되어 세대 간의 소득재분배를 하고 있으므로,［공조(共助)와-니
키］공조(公助)와의 절충형이기는 하다’고도 인정했습니다.
이케다의 주장은 ‘사회복지로 구성된 제도에 … 깊은 의심을 가지고’ 있는 것에 특
징이 있어, 유저(遺著)가 된 “개호보험론”에 ‘복지의 해체와 재생’이라고 하는 도발
적 부제를 붙였습니다(7).
2008년도에 지역포괄케어연구회의 단장이 된 타나카 시게루(田中滋, 당시 케이오
기쥬쿠 대학 교수. 현재 사이타마현립 대학 이사장)도 2002년의 강연에서, 의료에
대한 4조론을 말했습니다만, 이케다처럼 ‘지원의 순서’는 주장하지 않고 ‘모든 것
이 필요하다. 이러한 것의 조합이 중요하다’고 지적했습니다(8). 지역포괄케어연구
회가 채택한 4조론은 이케다의 4조론을 토대로 한 것이라고 하는데, 역시 지원의
순서는 언급하지 않고 본문에서 서술한 것처럼 2012년도 보고서는 각 요소가 중
복된다는 것을 강조하고 있습니다.
【주6】 자조・공조・공조설에 대한 주요 비판
자조・공조・공조설, 특히 ‘사회보험 = 공조’설에 대한 비판을 가장 빨리, 게다가
계통적으로 실시한 것은 사토미 켄지(里見賢治, 당시 부쿄대학 교수)입니다. 그는
‘자료적 결정판’이라고 자부하는 2014년의 장대한 논문에서 이 주장을 ‘후생노동
성의 특이한 새로운 해석’이라고 부르고, 그 문제점으로서 다음의 2가지를 들었습
니다(9). 첫째는 사회보험을 공조(共助)로 하고, 사회보장을 공조(共助)와 공조(公
助)의 두 가지로 나누어 상대화하여, 사회보장에 대한 공적 책임을 크게 축소하려
는 것이다, 두 번째 문제점은 공조(公助)를 구빈적・선별적 제도로 규정한 것이다.
생활보호가 그 제도적 성격상 구빈적・선별적 성격을 가질 수밖에 없음은 어쩔
수 없지만, 여기서는 사회복지도 구빈적・선별적으로 한다는 점이 특히 문제가
된다.
사회보장법 연구의 중진인 호리 카츠히로(堀勝洋, 조치대학 명예교수)는, ‘사회보
장제도 개혁 국민회의 보고서’가 ‘사회보험 = 공조의 구조 + 자조를 공동화한 구
조’라고 평가한 것을 검토한 2013년의 논문에서, ‘사회보험에 자조와 호조의 요소
가 있다고 하는 생각은 옛부터 있었다’라고 인정한 다음, ‘사회보험은 자조와 호조
의 요소를 포함하여 공조(公助)인 것이라고 규정하여야 한다’고 주장하였습니다
(10).
마스다 마사노부(増田雅暢, 당시 오카야마 현립대학 교수. 현재 도쿄쯔우신대학
교수)는, 2013년에 자조・공조・공조론의 문제점으로서 다음의 3가지를 들었습
니다(11). ‘첫 번째 문제는 공조(公助) 즉 생활보호제도나 사회복지제도가 먼 곳으
로 쫓겨나고 있는 것이다.’ ‘두 번째 문제는 (중략) 사회보험에 대한 과대평가와 현
실과의 차이이다. (중략) 일본의 사회보험은 공조(共助)라기보다는 공조(公助)에
가깝다.’ ‘세 번째 문제는 (중략) 일본의 사회보험의 현실은, 어느새 사회부조적인
운영으로 되어 있다는 점이다.’ 또한 마스다는 ‘사회보험 방식과 사회부조 방식은,
사회보장제도의 목적・기능을 달성하기 위한 수단이고 우열을 가릴 수 없는 상대
적인 것이다’라고 주장했습니다.
마지막으로 마스다는 다음과 같이 결론 내렸습니다. ‘만일 자조・공조・공조론을
채택한다고 해도 이들 3자 구성은 삼단논법이 아니라 서로 보완하는 것이다. 공조
(公助)가 있기 때문에 자조가 성립한다고 하는 시점이 중요하다.’ 이것은 【주5】에
서 소개한 이케다 쇼조의 보완성 원칙에 의거한 ‘3단계 논법’적인 ‘사회보장제도
에 있어서의 지원의 순서’론의 비판이라고도 읽을 수 있습니다.
타케카와 쇼고(武川正吾, 당시 도쿄대학 교수・현재 메이지가쿠인대학 교수)도,
2012년에 마스다와 같은 논리로, ‘자조와 공조와 공조와의 사이의 보완성 원리가
적용 가능해지는 전제를 무시하는 것은 좋지 않다. 자조 제일이라고 하는 것이 아
니라, 자조 = 공조(共助)가 가능해지는 공조(公助)를 설계해야 한다’고 주장하고
있습니다(12). 다만, 마스다, 타케카와 모두 고(故) 이케다의 논문은 인용하고 있지
않습니다.
마스다 마사노부(増田雅暢)는 2014년에, ‘공조 = 사회보험’론이 등장한 배경과 이
유로서 다음의 2가지를 들었습니다(13). ‘하나는, 기초연금의 조세 방식론에 대한
대항이다. (중략) 후생노동성 … 에서는 사회보험 방식을 옹호하기 위해서 이론 무
장을 피할 수 없게 되어,’ ‘조세 방식에 대한 사회보험 방식의 우위성을 주장하게
되었다.’ ‘또 하나는, 근본적 논리로서 사회보험 방식과 조세 방식을 비교하면, 사
회보험 방식은 급여와 부담의 관계나 피보험자의 권리성이 명확하고 우수하다는
생각이 근저(根底)에 있는 것이다. (중략)［그러나 - 니키］ 조세 방식의 약점이라
고 하는 이용자의 권리성에 대해서는, 제도의 구조 방법에 문제가 있는 것에 지나
지 않는다. 조세 방식에서도 이용자의 권리를 확보하기 위한 절차 등을 정비할
수 있다. (중략) 사회보험 방식이 조세 방식보다 우위에 있다고 하는 생각 자체가
세계적으로는 통용되지 않는 논리이다.’
쓰쓰미 슈조(堤修三, 당시 나가사키 현립대학 특임교수)는 2018년 출판된 대저서
에서 ‘자조와 호조, 공조, 공조의 정의를 명확히 하지 않은 채 논의하는 것은 부질
없다’고 단언한 다음, 이러한 단어를 ‘재원의 관점에서 취급할 것을 제안’했습니다
(14). 그러고 나서 그는 ‘사회보험을 자조의 공동화라고 하는 것은 이상하지 않
다’라고 지적하는 한편으로 ‘사회보장의 구성요소의 하나로서 자조를 두는 것은
문제다,’ ‘주민들 사이에서의 협력’을 ‘사회보장의 구성요소에 더하는 것은 사회보
장의 공적 성격에 대해 이해가 부족하다고 할 수 있다’고 비판하였습니다.
위의 다섯 분 가운데, 호리・마스다・쓰쓰미 세 분은 후생(노동)성 OB이며, 현역
시절은 사회보장관계 법안의 작성에도 관여하고 있었습니다. 세 분의 주장에는
차이도 있지만, 본인의 경험을 토대로 한 내재(內在)적 비판은 중요하다고 생각합
니다.
【교정 시 보충】 3조는 방재・재해 지원에서도 사용
3조는 사회보장 분야와 함께 방재・재해 지원 분야에서도 넓게 사용되고 있습니
다. 나아가 사회보장 분야와 달리 공조(共助)는 ‘지역(인근)의 협력’이라는 의미에
서만 사용되고 있습니다.
본문에서는, 3조는 방재・재해 지원 분야에서는 하나의 법률과 두 개의(후생노동
성) 통지에서 사용되고 있다고 소개했습니다. 국회 회의록 검색시스템으로 조사
한 결과, 3조는 방재・재해 지원 분야에서는 2000년부터 사용되기 시작해 사회보
장 분야에서는 ‘21세기 복지 비전’이 발표된 1994년부터 본격적으로 사용되었습
니다(처음 사용된 것은 1989년).
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* 문헌 --------------------------------------------
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(1) 二木立 「全世代型社会保障検討会議『最終報告』と財政審『建議』を複眼的に読む」 『文化連情報』 2021년 ２월호(515호)：8-15쪽.
(2) 二木立 『安倍政権の医療・社会保障改革』 勁草書房, 2014.
(3) 原勝則 「自助と互助の取組で、地域づくり（講演資料）」 九州・沖縄地区生活支援コーディネーター活動研究大会, 2018년 8월 28일(인터넷상에 공개).
(4) 長谷部恭男 『戦争と法』 文藝春秋, 2020,17, 218쪽.
(5) 二木立 「第二次安倍内閣の医療・社会保障改革の総括」 『文化連情報』 2021년 1월호(514호) :12-22쪽.
(6) 池田省三 「サブシディアリティ原則と介護保険」 『季刊社会保障研究』 36(2):200-209, 2000(인터넷상에 공개).
(7) 池田省三 『介護保険論－福祉の解体と再生』 中央法規, 2011, 368쪽.
(8) 田中滋 「マクロ経済と医療費用の保障（講演要旨）」 『週刊社会保障』 2002년 10월 21일호：50-51쪽.
(9) 里見賢治 「厚生労働省『自助・共助・公助』の特異な新解釈と社会保障の再定義－社会保障理念の再構築に向けて」 『賃金と社会保障』 1610호：4-27쪽, 2014.
(10) 堀勝洋 「社会保障制度改革国民会議報告書とその『社会保険』観」 『週刊社会保障』 2013년 11월 11일호(2751호)：50-55쪽.
(11) 増田雅暢 「『自助・共助・公助』論への懸念」 『週刊社会保障』 2013년 12월 23・30일호(2757호)：30-31쪽.
(12) 武川正吾 「自助・共助・公助」 『月刊福祉』 2012년 2월호：38-41쪽.
(13) 増田雅暢 「『共助＝社会保険』論が登場した背景」 『週刊社会保障』 2014년 8월 4일호(2787호)：34-35쪽.
(14) 堤修三 『社会保険の政策原理』 国際商業出版, 2018, 64－67쪽.
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역자 주1) 일본 정부의 각 장관이 발표하는 행정상의 명령.
역자 주2) 재해로 인한 피해를 가능한 한 최소화하기 위한 대처.
역자 주3) 고령자 의료와 복지를 관장하는 후생노동성 내 부서.
역자 주4) 중류 계층의 붕괴 과정에서 나타나는 일본형 경제·사회 양극화 현상
역자 주5) 의료용 의약품으로 사용된 성분이 OTC 의약품으로 전환(switch)된 의약품.
역자 주6) 일본의 대표적인 출판사 岩波書店에서 발행한 중형의 일본어 사전
니키 류(원저자) / 이영숙(번역) news1@silverinews.com
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